类案裁判指引

海南自由贸易港检察典型案例

<发布日期： 2021-12-24 > <来源：海南检察 >

典型案例一

海南省海口市人民检察院诉海南A公司等

三被告非法向海洋倾倒建筑垃圾

民事公益诉讼案

（检例第111号）

关键词

民事公益诉讼海洋倾废联合调查检察建议二审出庭

要旨

对于海洋生态环境损害，行政机关的履职行为不能有效维护公益，又未提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关可以依法提起民事公益诉讼。公益诉讼案件二审开庭，上一级人民检察院应当派员出庭，与下级检察机关共同参加法庭调查、法庭辩论、发表意见等，积极履行出庭职责。

基本案情

2018年，海口B公司中标美丽沙项目两地块土石方施工工程后，将土石方外运工程分包给海南A公司。陈某（A公司实际控制人）以A公司的名义申请临时码头，虚假承诺将开挖的土石方用船运到湛江市某荒地进行处置，实际上却组织人员将工程固废倾倒于海口市美丽沙海域。

发现线索和调查核实

海口市秀英区人民检察院在“12345”平台发现，群众多次举报有运泥船在美丽沙海域附近倾倒废物，随后通过多次蹲点和无人机巡查，拍摄到船舶向海洋倾倒建筑垃圾的行为。

海口市人民检察院（以下简称海口市院）检察官在前期工作基础上，2018年12月14日与海洋行政执法人员共同出海，联合开展特定海域调查行动，在海上截获一艘已倾倒完建筑垃圾正返回临时码头的开底船。12月17日，针对行政机关对相关海域多次违法倾倒建筑垃圾行为存在未依法履职问题，海口市院作出行政公益诉讼立案决定。2019年1月2日，海口市院向海口市海洋与渔业局送达检察建议，要求查处非法倾废行为，并追究违法行为人生态环境损害赔偿责任。2019年5月16日，海口市海洋与渔业局对A公司及公司实际控制人陈某各处10万元罚款。

检察机关调查发现，A公司无海洋倾废许可，倾倒的海域亦非政府指定的海洋倾废区域。申请美丽沙临时码头时A公司声称将开挖出的建筑垃圾运往湛江市某经济合作社，但经实地调查，建筑垃圾均未被运往湛江进行处置，相关合同系伪造。陈某系A公司实际控制人及船舶所有人，经手办理涉案合同签订、申请码头、联系调度倾废船舶等事宜，并获取大部分违法所得。B公司虽在招标时书面承诺外运土方绝不倾倒入海，却通过组织车辆同步运输等方式积极配合A公司海上倾废活动，B公司对海洋生态环境侵害构成共同侵权，依法应当承担连带责任。

检察机关还发现，行政处罚认定的非法倾废量为1.57万立方米，与当事人接受调查时自报的数量一致，但该数量明显与事实不符。根据工程结算凭证等证据，检察机关查明A公司海洋倾废量至少为6.9万立方米。

经委托生态环境部华南环境科学研究所（以下简称华南所）鉴定，倾倒入海的建筑垃圾中含有镉、汞、镍、铅、砷、铜等有毒有害物质，这些有毒有害物质会进入海洋生物链，破坏海洋生态环境和资源，生态环境损害量化共计860.064万元。

在本案调查过程中，对可能涉嫌污染环境罪的线索，海口市院公益诉讼检察部门于2019年1月21日将其移送刑事检察部门审查。根据调查情况及鉴定意见，依据刑法第338条及有关司法解释的相关规定，海口市院刑事检察部门与公安机关刑侦部门经研究，认为现有证据不能认定该倾废行为已构成污染环境罪。

检察机关书面建议海口市自然资源和规划局（承接原海洋与渔业局相关职能）依法启动海洋生态环境损害赔偿程序，该局于2019年8月11日回函称，因正处于机构改革中，缺乏法律专业人才和诉讼经验，请求检察机关提起民事公益诉讼。

诉讼过程

2019年8月23日，海口市院发布诉前公告，公告期满，没有其他适格主体提起民事公益诉讼。

2019年11月，海口市院以A公司、陈某、B公司为共同被告向海口海事法院提起民事公益诉讼，请求判令：1.被告A公司赔偿生态环境损害费860.064万元，被告陈某和B公司承担连带赔偿责任。2.三被告在全国发行的媒体上公开赔礼道歉。3.三被告承担本案鉴定费47.5万元及公告费。检察机关申请了财产保全，法院查封了陈某名下的房产、船舶，冻结了陈某、B公司的银行账户。

（一）一审情况

2020年3月26日，海口海事法院开庭审理此案。三被告辩称，鉴定评估在资质、取样、程序、依据等方面均存在问题，损害赔偿金量化为860.064万元与事实不符；实际海洋倾废数量没有6.9万立方米。A公司还辩称，美丽沙项目用地原系填海造地，倾倒的土方原本就来源于海洋，系清洁疏浚物，不是建筑垃圾，且鉴定和监测显示有毒有害物质均未超标，倾倒的土方对海洋无损害。陈某辩称其与A公司不存在财产混同，不应承担连带责任；涉案土方均倾倒于政府规定的海域；已被处以20万元行政罚款，不应再承担巨额赔偿。B公司辩称，合同已明确要求A公司要合法合规处置建筑垃圾，作为发包人其不再负有任何义务；起诉认为其通过组织车辆同步运输等方式积极配合海洋倾废没有事实根据。

检察机关根据调查收集的档案、书证、询问笔录、视听资料、鉴定意见等56份证据，进行了有针对性的举证、质证和辩论。根据无人机拍摄的现场视频等证据，涉案建筑垃圾倾倒入海的地点即美丽沙海域；根据现场开挖情况、车辆运输、工程款支付等结算证据，可以证明倾倒入海的建筑垃圾量至少为6.9万立方米；检察机关依法委托的华南所是生态环境部编制的《环境损害评估推荐机构名录（第一批）》推荐的环境损害鉴定评估机构，具备水环境、土壤环境、固体废弃物处置、环境风险评估、污染损害评估等多方面专业评估资质，其出具的环境损害鉴定评估报告程序规范，量化生态环境损害赔偿金为860.064万元的结论具有专业性和科学性；倾倒入海的建筑垃圾虽未达到危险废物标准，但含有毒有害物质，已对海洋生态环境造成损害；民事赔偿与行政处罚系不同法律性质的责任形式，不能相互替代，陈某应承担的环境损害民事赔偿责任不应因受到行政处罚而免除；B公司作为建筑垃圾的直接生产单位，陈某作为A公司的实际控制人和倾废船舶的所有人，与A公司三方分工协作，相互配合，共同完成非法倾废行为，实际上是以合同分包为名，行非法倾废之实，构成共同侵权，依法应当承担连带赔偿责任。

2020年3月26日，海口海事法院当庭宣判，支持检察机关的全部诉讼请求。

（二）二审情况

三被告对一审判决不服，向海南省高级人民法院提出上诉。主要理由是：定案的关键证据即鉴定意见在资质、程序、检材取样、计算方式、依据的法律法规等方面存在重大错误；倾倒的淤泥、土方并非建筑垃圾；倾倒物未造成海洋生态环境损害；倾倒入海的建筑垃圾仅1.5万立方米等。

2020年8月13日，二审开庭审理。海南省人民检察院指派2名检察官，与海口市院检察官共同参加庭审活动。海口市院出庭检察官围绕诉讼请求及争议焦点进行了举证，以视频、数据、鉴定意见和评估报告等，证明三被告共同实施了污染海洋环境侵权行为，依法应当承担赔偿损失等民事责任。海南省人民检察院出庭检察官参加了整个庭审活动，并阐明：所倾倒对象的性质并非疏浚物，而属于建筑垃圾；案涉倾废数量认定依据准确，符合法律、司法解释的规定；鉴定意见认定倾倒垃圾对海洋生态环境造成的损害数额清楚、取样程序规范。华南所参与鉴定的专家出庭接受质询，对30多个问题进行了专业解答。2020年11月23日，海南省高级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。

指导意义

（一）检察机关应加强海洋生态环境检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接，切实维护公共利益。对于海洋生态环境保护，行政机关担负着第一顺位职责，生态损害赔偿制度具有优先适用性，公益诉讼检察则具有补充性和兜底性。海洋监管部门虽然对违法行为人进行了行政处罚，但未能完全实现维护公益的目的，经书面建议和督促后又不提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关可以不再继续通过行政公益诉讼督促行政机关履职而直接对违法行为人依法提起民事公益诉讼，切实发挥保护海洋生态环境、维护社会公共利益的职能作用。

（二）综合运用各类调查手段，查明公益损害的事实，确定公益损害赔偿数额。检察机关可利用无人机等科技手段充分履行调查职能，全面查明海洋污染情况。鉴于海洋调查取证的特殊性，在前期必要工作基础上，还可以与行政机关联合调查，完成特定现场取证。针对海洋生态损害后果，检察机关应委托有资质的专业鉴定机构出具鉴定评估意见，可通过召开专家论证会等形式进行审查论证，同时协调做好鉴定人出庭作证、应对提问和质询等工作，使鉴定意见经得起庭审考验。

（三）注意发挥上级检察机关派员二审出庭作用，形成维护公共利益的合力。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，人民法院审理第二审案件，由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭，上一级人民检察院也可以派员参加。人民检察院办理公益诉讼案件的任务是充分发挥法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。对于公益诉讼二审案件，原起诉检察院和上级检察院都应立足于法律监督职能和公益诉讼任务，全力以赴，认真履行法定职责，共同做好出庭工作。上级检察院应当指派检察官在全面阅卷审查和熟悉案情的基础上做好各种预案，与下级检察院的检察官共同出席二审庭审全过程。两级院出庭检察官应当加强协调配合，上级检察院出庭人员可以在庭审的各个阶段发表意见，与下级检察院出庭人员形成合力，从而取得良好的庭审效果。

海南省文昌市人民检察院督促保护文昌市麒麟菜省级自然保护区行政公益诉讼案

关键词

行政公益诉讼诉前程序海洋生物资源保护麒麟菜自然保护区中央生态环境保护督察

要旨

针对中央环保督察组指出的问题，检察机关通过发出诉前检察建议，督促相关行政机关依法履职，助推整改并帮助排除干扰，促进自然保护区生态环境得到有效修复，探索“环保督察+公益诉讼检察”新型监督路径。

基本案情

麒麟菜是珍贵的热带海洋藻类。1993年海南省人大常委会决定建立文昌麒麟菜自然保护区，保护区面积为6500公顷。2017年，中央环保督察和国家海洋环境督察反馈问题指出：文昌麒麟菜省级自然保护区长期来无总体规划，海藻场被盲目开发，原生麒麟菜濒临灭绝；当地政府不仅疏于保护区的管理，甚至违规填海造地，建设清澜半岛、东郊椰林、南海度假村等项目，侵占保护区174公顷。2020年中央环保督察再次指出：应于2018年年底完成的文昌麒麟菜自然保护区总体规划，以及应于2019年6月底完成的麒麟菜自然保护区生态修复方案，仍未完成。

调查和督促履职

2020年7月，海南省人民检察院在部署“公益诉讼助推生态环保整治”专项监督活动中，向文昌市人民检察院（以下简称文昌市院）交办了该案件线索。文昌市院立案后开展调查核实。一是调查麒麟菜生态环境破坏的现状，发现麒麟菜面临功能性灭失威胁，种类及分布面积均在逐年大幅减少。二是查明造成破坏的原因。经过实地查看、查阅资料和听取专业人员意见，查明麒麟菜锐减主要系围填海项目以及违规占用海域、违法捕捞等问题造成海洋环境污染引起。三是查明行政监管缺位问题并厘清责任。省林业局虽已于2020年4月制定了《海南麒麟菜省级自然保护区生态保护修复方案》，但有关修复工作一直未开展。2020年9月11日，文昌市院向文昌市委市政府确定的中央环保督察牵头整改责任单位文昌市林业局发出检察建议，要求该局切实履行整改职责，积极配合省林业局和督促市相关职能部门做好管护和修复工作。针对违规围填海、违规竣工验收等造成麒麟菜自然生态环境破坏问题，向文昌市自然资源和规划局发出检察建议，要求依法采取措施消除违规围填海及违法建筑对生态环境的影响。

有关行政机关收到检察建议后积极落实整改。文昌市林业局按照《海南麒麟菜省级自然保护区总体规划（2020-2035）》和修复方案，协同相关部门开展保护区生态修复工作，在麒麟菜修复区域投放麒麟菜附着基11800个，投放麒麟菜133510株；同时拆除保护区内占用海域构筑物及周边违规建筑物5729平方米。2021年3月，文昌市成立文昌市南海度假村人工岛和东郊椰林人工岛拆除和生态修复工作领导小组，印发《文昌市南海度假村人工岛和东郊椰林人工岛整体生态修复工作方案》，下一步将开展两个人工岛拆除和生态修复工作，麒麟菜生态环境正逐步修复中。

典型意义

麒麟菜自然保护区面临功能性灭失威胁，且在中央环保督察组指出问题后仍未得到有效整改，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能在国家治理中的独特作用，主动介入，探索“环保督察+公益诉讼检察”的工作路径，通过发出诉前检察建议，在环保督察的行政责任之外，再加一份司法责任，推动相关职能部门依法履职，形成齐抓共管的工作格局，确保公益侵害顽疾得到有效治理。

典型案例五

海南省海口市人民检察院诉郑某军、黄某莉等人非法捕捞、销售珍贵、濒危野生动物损害海洋生态环境资源民事公益诉讼系列案

关键词

民事公益诉讼生物多样性保护海洋野生动物保护损害评估劳务代偿

要旨

非法捕捞、销售国家保护海洋野生动物，造成海洋生态环境资源损害的，检察机关依法提起民事公益诉讼，维护海洋生态环境安全和生物多样性。对于被告系省级建档立卡贫困户无能力金钱赔偿的情况，在责任承担方式上探索公益劳务抵偿赔偿费用，确保有责必担及判决具有可执行性，实现办案三个效果有机统一。

基本案情

郑某军、黄某莉等八人系琼海、文昌、临高等地渔民，2015年7月至2019年4月期间，该八人在明知国家禁止捕捞、销售海龟、玳瑁、珊瑚等国家重点保护海洋野生动物的情况下，非法捕捞上述海洋生物，并出售给蔡某及其设立的公司，并由其销售至全国各地（蔡某等人的非法收购、销售行为，检察机关已另行立案审查）。经审计，郑某军、黄某莉等八人累计捕捞、销售国家重点保护野生动物海龟35只、玳瑁38只、珊瑚及珊瑚礁30924块（箱），对海洋生物多样性及海洋生态系统造成严重损害，销售金额合计人民币671762元。

调查和诉讼

海口市人民检察院（以下简称海口市院）于2020年8月19日立案。对于涉案非法捕捞行为是否造成海洋生态环境损害及如何修复问题，检察机关委托海南省海洋与渔业科学院相关领域专家出具专业认定意见认为：珊瑚礁生态系统是海南典型的热带海洋生态系统，海龟、玳瑁均为国家二级保护水生野生动物，数量稀少，郑某军、黄某莉等采挖珊瑚、非法捕捞的行为会对海洋生态系统造成损害，而且损害一旦发生基本难以恢复原状，结合案件实际，可以采取异地替代性修复方式进行修复，替代性修复费用至少量化为人民币1006162元。

2020年9月23日，海口市琼山区人民法院以非法出售珍贵、濒危野生动物罪判处郑某军、黄某莉等人有期徒刑及并处罚金。判决已生效。

2020年10月30日，海口市院向海口海事法院提起民事公益诉讼，请求法院判令涉案八名被告赔偿海洋生态环境资源损失或通过增殖放流、海洋环境治理等替代性方式修复，或从事海洋生态环境保护公益劳动等抵偿履行；承担生态环境资源修复费用承担本案专家咨询费。12月17日，海口海事法院判决八名被告赔偿生态环境资源损失合计人民币1006162元，承担案件专家咨询费和诉讼费，并公开赔礼道歉。针对被告黄某莉为海南省建档立卡贫困户，判决其承担对海洋生态环境造成的损害10236元，该赔偿可通过从事海洋生态环境保护公益劳动方式抵偿，劳务抵偿应在判决生效后一年内完成，逾期未完成的，仍需折以金钱赔偿。

典型意义

检察机关对非法捕捞、销售海洋野生动物加强打击和防范、坚持公益侵害法定责任必须承担的同时，探索公益诉讼侵权责任承担方式和形态，积极探索劳务代偿的替代性修复方式。一方面严格司法，对侵权人应当承担损害赔偿责任的，不因其赔偿能力不足而随意予以减免，另一方面则结合具体案情，通过由侵权人提供有益于环境保护的劳务活动来抵偿其对生态环境造成的损害，将金钱给付转化为劳务给付，有效破解侵权人赔偿能力不足短板，在最大限度修复受损海洋生态环境的同时，避免因案致贫、因案返贫，实现办案三个效果有机统一。

典型案例六

海南省人民检察院第二分院诉

福建省安某康船务有限公司等非法采砂

民事公益诉讼系列案

关键词

民事公益诉讼海洋保护非法采砂专家意见等值分析法

要旨

船舶所有人或经营人虽然未直接盗采海砂，但违法加装采砂设备出租他人盗采，或者配合盗采、同步承运海砂，检察机关提起民事公益诉讼追究所有违法者的公益损害责任，并督促行政机关注重并加强查处“船主”的违法行为，促进对非法采砂产业链的全面打击。

基本案情

海南省东方市人民检察院经走访海洋行政执法部门了解到，行政执法部门一般只对盗采海砂直接行为人作罚款处理，船舶所有人或经营人俗称“船主”因能提供租船合同往往未被处罚，违法成本低及“船主”实际参与非法采砂却不受法律制裁是非法盗采海砂屡禁不止的重要原因。

调查和起诉

海南省人民检察院第二分院（以下简称海南二分院）对盗采海砂行政执法案件进行梳理，选定8件案件立案审查。经调查，“安某康3699”“安某康689”号船登记的船舶所有权人为福建省安某康船务有限公司（以下简称安某康船务公司）、康某某和林某某，经营人为安某康船务公司，船舶类型为自卸砂船。船上加装有自吸式采砂设备，系安某康船务公司擅自加装，未经检验备案。安某康船务公司明知承租人非法采砂，仍将船舶分别出租给李某某、吉某某、文某某和陈某某等四人。2017年12月至2018年11月期间，李某某等四人利用上述两船在海南西部海域盗采海砂共计11700m³，分别被处予4.9万的罚款。“飞某6”号船登记的船舶类型为散货船（客货运），经营人为南京飞某海运有限公司（以下简称飞某海运公司）。该船预先锚泊在海南省东方市墩头湾附近海域，2018年11月11日晚，接收钟某某利用小船过驳盗采的海砂时被海警查获。经查，钟某某过驳海砂3666m³，被处以4.9万元罚款。飞某海运公司未被处罚，但未能提供货物运输合同等正常运输经营凭证。

海南二分院组织省海洋环境资源行政主管部门及海南大学等单位海洋生态环境资源方面的专家召开专家论证会，一致认为非法盗采海砂造成的海洋生态环境资源损害包括海洋生物资源直接损失、海洋生态环境破坏、地形地貌改变、海岸线后移的潜在危险、海水水质和沉积物污染及其他损害，但由于数据较少，上述损害一般难以鉴定。7位专家提供了综合评估意见，认为根据相关调查数据、沿海工程环评报告以及国内的类似判决，采用等值分析法，可以将盗采1000m³海砂造成的海洋生态环境资源损失评估为126325元，8件案件损失合计288万元。2019年11月，海南二分院向海口海事法院提起民事公益诉讼，诉请判令安某康公司、飞某海运公司等“船主”承担非法采砂连带赔偿责任。2020年5月至6月，海口海事法院相继对8件案件作出裁判。涉及安某康船务公司的4件案件调解结案，该公司全额支付了赔偿款。飞某海运公司被判令承担连带赔偿责任，判决认为，飞某海运公司虽不直接实施采砂行为，但对海砂合法性未尽到合理注意义务，且配合夜间过驳，构成共同侵权。飞某海运公司以未区分连带赔偿责任内部份额为由提出上诉，2020年11月16日，海南省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。该案赔偿款已执行到位。

2020年12月，海南省人民检察院向省委政法委提交专题报告，并向省自然资源和规划厅、省海警局发出检察建议，建议注重并加强查处“船主”实际参与盗采海砂违法行为；建议优先适用2010年颁布的《海南省矿产资源管理条例》第77条有关非法采砂的处罚标准，相比适用2008年颁布的《海南省海洋环境保护规定》第36条相关标准更有利于惩治打击猖獗的非法采矿违法行为。省委常委、政法委书记批示相关职能部门落实。省自然资源和规划厅回复称，采纳检察机关的建议。

典型意义

非法盗采海砂屡禁不止，未全面打击非法盗采产业链是重要原因。检察机关针对“船主”实际参与盗采行为进行调查，抓住了关键环节；查明“船主”违法加装采砂设备出租他人盗采，或者配合盗采、同步承运违法事实，依法追究其公益损害责任。非法采砂造成的生态环境资源损害鉴定难度大、费用高，可以根据主管机关和专家意见，确定损害赔偿数额和环境修复费用。检察机关不就案办案，深入分析非法采砂行政执法及治理存在的问题，通过专题报告和检察建议进行监督，推动依法行政，严格执法标准，促进完善制度机制，形成了公益诉讼检察监督的聚合效应。

典型案例七

海南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼起诉案

关键词

行政公益诉讼毁林占地省级自然保护区履职尽责诉讼请求变更审判程序监督

要旨

行政机关对行政公益诉讼诉前检察建议仅采取部分整改措施或未采取实质性措施，国家利益或者社会公共利益仍持续受到侵害，检察机关应当依法提起行政公益诉讼，推动公益侵害问题的解决。

基本案情

牛路岭水库位于海南省三大水系之一的万泉河上游，地处琼海、琼中及万宁交界处，是海南省中部重要的生态功能区、重点公益林保护地和重要的水源地。会山省级自然保护区范围内牛路岭库区周边，长期大量存在村民通过“套种”槟榔、橡胶等经济林，以环剥树皮、钻孔注射农药“蚕食”等方式致天然林、天然次生林树木枯死的违法情形。

调查和督促履职

2018年3月，海南省人民检察院针对万泉河流域牛路岭库区生态破坏和水源地安全问题，会同原海南省林业厅开展了“万泉河水清又清”专项监督活动。琼海市人民检察院在参加专项活动时摸排到本案线索，于2018年6月11日立案调查。经调查查明：自上世纪九十年代开始，会山省级自然保护区范围内牛路岭库区周边长期存在套种槟榔等经济林“蚕食”天然林、天然次生林占用林地等违法行为，人工林面积占比大幅提升，原有天然森林植被部分灭失，生物多样性生态系统功能遭受破坏。琼海市辖区林业主管部门原为琼海市农林局，2019年3月琼海市人民政府内设机构改革后，林业主管部门变更为琼海市自然资源和规划局。琼海市农林局作为辖区原林业主管部门，对违法“套种”“蚕食”天然林的行为疏于监管，致使水源保护地森林资源和生态环境遭受严重破坏。2018年6月12日，琼海市人民检察院向原琼海市农林局发出检察建议，建议其依法履职，及时制止、遏制毁林、“蚕食”、“套种”等破坏生态环境资源的违法行为，逐步修复被毁坏的生态环境资源。该局于同年7月30日作出书面回复称：已建立巡山记录台账、设置宣传牌、发放通告，清理经济作物72亩，补种树种160多亩，并向16户发放责令整改通知书责令自行清理。但检察机关在后续多次跟进调查中发现，原琼海市农林局及现林业监管部门琼海市自然资源和规划局发放的通告只是宣传性质的法条罗列，不具有法律效力，且一直没有作出要求违法行为人停止违法行为的决定，始终没有采取实质性的遏制措施。尤其是对已查明违法行为人的26宗被侵占林地，未依法作出行政处理，库区周边森林资源和生态被大面积破坏的局面未得到有效遏制。

诉讼过程

鉴于琼海市自然资源和规划局未采取有效措施整改，琼海市人民检察院将该案件线索报告海南省人民检察院。根据海南省环境资源审判案件提级管辖的规定，海南省人民检察院于2019年6月24日将本案交由海南省人民检察院第一分院（以下简称海南一分院）审查起诉。2019年12月2日，海南一分院向海南省第一中级人民法院（以下简称海南一中院）提起行政公益诉讼，诉请确认琼海市资规局对已发现的26宗违法林地怠于履职违法，并于判决后1个月内对违法占地人员依法作出行政处理。

2019年12月30日，海南一中院公开开庭审理本案，海南一分院派员出席第一审法庭，检察人员在履行出庭职责中发现合议庭由3名审判员组成，违反了《中华人民共和国人民陪审员法》有关公益诉讼应由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审理的规定。海南一分院在庭后向海南一中院提出审判程序监督检察建议。

2020年5月12日，海南一中院重新组成7人合议庭再次公开开庭审理本案。被告以会山保护区内牛路岭库区生态存在问题历史原因多、群众抵触大、执法难，且其已履行调研摸底、下发通告、报告政府等职责，不存在怠于履职行为为由抗辩，检察机关认为保护区生态破坏之所以长期存在且演变为执法难题，归根结底是由于被告长期未依法全面履职。被告虽在收到检察建议后开展了部分宣传、调查等工作，但不能据此证明被告已经依法全面履行了法定监管职责，穷尽了行政监管措施。被告对已查实的违法侵占林地的行为人至今未依法作出行政处理的事实，足以证实被告怠于履行法定职责。本案审理期间，琼海市资规局组织违法行为人对部分被侵占林地进行了清理。经检察机关现场跟进调查，尚有7宗被侵占林地未处理，据此将原诉讼请求的26宗变更为7宗。同年6月1日，海南一中院作出一审判决，判决认为，被告没有处理好依法生态保护与现实履职的关系，履职不尽责是保护区占地毁林破坏生态资源违法行为长期存在的根本原因。其履职方式仅为文来文往、相关工作停留在表面，没有依法采取切实有效措施，更没有具体效果，保护区违法占地行为一直处于持续状态，其怠于履职行为明显违法，判决：确认被告琼海市自然资源和规划局怠于履行监管职责，对海南会山省级自然保护区内牛路岭库区已发现的违法占用林地的人员未依法作出行政处理的行为违法；限被告在判决生效之日起一个月内对会山省级自然保护区牛路岭库区已发现的7宗违法占用林地的人员依法作出行政处理，履行法定监管职责。被告未上诉，判决生效。琼海市自然资源和规划局会同琼海市综合行政执法局正进一步调查处理，已清理的林地目前已恢复。

典型意义

在行政公益诉讼办案中，检察机关针对行政机关的整改行为开展跟进调查，对于无正当理由部分整改或者未采取实质性整改措施的，依法提起行政公益诉讼，以诉讼形式督促行政机关依法全面履职，及时有效修复公益。针对在诉讼过程中，行政机关部分履职的情形，检察机关可以相应变更诉讼请求。公益诉讼起诉人在出席法庭时，依法履行法律监督职责，对人民法院审判程序违法情形，应当在庭后及时开展审判程序监督，保障公益诉讼审判程序依法规范。

典型案例八

海南省海口市琼山区人民检察院督促整治

农贸市场快检室未依法检测行政公益诉讼案

关键词

行政公益诉讼诉前程序农贸市场食品快检食品安全风险

要旨

农贸市场食用农产品的快速检测是管控食品安全风险的重要环节和手段，针对农贸市场快检室普遍存在的违法、不规范且缺乏监管等危害公共安全的问题，检察机关督促行政机关依法履行监管职责，促进快速检测规范到位，保障农贸市场食品安全。

基本案情

海南省海口市琼山区培龙、六合、椰合、力合等4家主要农贸市场快检室存在快速检测种类覆盖不全面、检测试剂过期、贮存检测试剂不符合要求、每日检测登记表造假等问题，导致食用农产品存在严重安全隐患，危及广大群众餐桌安全。

调查和督促履职

据群众反映海口市部分农贸市场快检室检测存在问题，海南省海口市琼山区人民检察院（以下简称琼山区院）于2020年10月22日立案并对辖区培龙、六合、椰合、力合农贸市场食用农产品快检室检测情况开展调查。通过查看每日检测登记表、电脑记录情况、检测试剂有效期限、检测试剂贮存情况、核对当日检测情况、向检测员了解检测相关情况等方式，发现４家农贸市场快检室快检工作存在以下问题：一是食用农产品快速检测种类覆盖不全面；二是出现检测试剂过期情况；三是对食用农产品检测标准不统一，有的市场肉类不做检测，有的市场作为必检测项；四是贮存检测试剂不符合要求；五是每日检测登记表存在造假情况；六是市场摊位号未全部标明，不利于消费者投诉，也不利于监管部门监管等等。

根据国家食品药品监督管理总局《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》相关规定，集中交易市场开办者应当建立健全食品安全管理制度，应当建立食用农产品检查制度，市、县级食品药品监督管理部门负责本行政区域食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。琼山区院于2020年11月3日向海口市市场监督管理局琼山分局发出检察建议，要求其对市场开办者未依法履行食品安全检测、检查的违法行为或不规范行为进行查处，责令限期改正，逾期未改正的依法作出相应的行政处理，并采取措施促进农贸市场快检室规范检测工作。在琼山区院的督促下，该局对琼山辖区所有农贸市场快检室进行专项检查整治，制定印发了《海口市市场监督管理局琼山分局关于印发农贸市场、超市内设农药残留快检室专项检查整治工作方案的通知》，同时对培龙、六合、椰合、力合等4家农贸市场开办者进行约谈，责令开办者制定整改计划，由辖区监管人员监督落实验收等。

针对全省农贸市场同类问题，截至2020年12月底，全省检察机关共立案调查并发出诉前检察建议12件。

典型意义

食用农产品快速检查制度是保障集中交易市场食品安全的法定措施，农贸市场食用农产品快速检测室是加强食用农产品食品安全风险管控的一道重要防线。检察机关及时回应人民群众关切，充分发挥公益诉讼诉前检察建议协同共治的职能作用，推动市场行政监管部门开展农贸市场快速检测问题专项整治，依法保障千家万户舌尖上的安全，切实守护好人民群众的“美好生活”。

典型案例九

海南省澄迈县人民检察院督促整治

非法占地破坏耕地资源行政公益诉讼案

关键词

行政公益诉讼诉前程序耕地保护行政机关不全面履职督促履职类案监督

要旨

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。澄迈县土地行政管理部门履职不到位，致使违法行为人通过建设伪“共享农庄”和采取打“擦边球”手段非法侵占和破坏耕地资源。检察机关发出诉前检察建议督促整改恢复土地原貌，并以此案为切入点进行类案监督，加大打击各类非法侵占国有土地行为的力度。

基本案情

2012年8月6日，海南某实业公司与澄迈县人民政府签订《投资框架协议》，拟在澄迈县兴建国际旅游艺术养生长寿庄园，项目占地面积约1300亩，总建筑面积1386600平方米。2013年6月，海南某实业公司与澄迈县金江镇黄竹第一、十二村民小组签订了《土地承包合同》，承包了这两个村民小组在金江镇美亭双峰岭610亩的土地。项目、选址变更得到政府同意及取得土地使用承包权后，海南某实业公司向当时的澄迈县国土环境资源局（现为澄迈县自然资源与规划局，以下简称澄迈县自规局）递交了《关于要求安排国有建设用地100亩计划的申请书》，但澄迈县政府并未通过其所申请的土地规划调整，海南某实业公司在没有取得建设用地土地规划调整的情况下就开工建设第一期项目美亭泉庄园，并以共享农庄和农业休闲养生的名义对外营业。

2017年4月27日，澄迈县自规局对海南某实业公司违法占用土地的行为下发了《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，没收其在非法占用土地新建的建筑物及其他设施，罚款43553.4元人民币。澄迈县自规局作出处罚时所附的执法监督检查规划图中将海南某实业公司违法建设的土地性质划为城镇用地，并对违建的六幢建筑进行了罚没。

调查和督促履职

海南澄迈县人民检察院（以下简称澄迈县院）立案后查明，海南某实业公司违法占地建设面积近30亩，建筑有十三幢以上，根据《澄迈县总体规划（空间类2015-2030）》用地规划情况，占地面积约为19894.65平方米，用地性质为乡村建设用地约332.83平方米，一般耕地约19561平方米。澄迈县自规局仅确认海南某实业公司违法占地面积2903.53平方米，未能全面履行职责。2018年4月10日，澄迈县院向澄迈县自规局发出检察建议：一是全面查处海南某实业公司非法占地的违法行为，责令其退还非法占用的土地，限期拆除非法建筑，恢复土地原状；二是对已经没收的非法建筑进行相应管理和处置，避免国有资产流失。

2018年6月8日，澄迈县自规局回函，该局已再次向海南某实业公司下达《行政处罚决定书》，同时向金江镇政府发函要求属地政府依法对该公司非法占地建设的建筑物进行拆除。此后，海南某实业公司多次申请项目现状用地调整“多规合一”，政府对调规申请进行了研究和考量，使拆除违章建筑工作有所延缓。澄迈县院根据检察建议落实情况，形成专题报告向县委县政府汇报。经征求澄迈县农业农村局、金江镇人民政府、澄迈县林业局等多方面的意见后，澄迈县政府不同意海南某实业公司的调规申请，于2019年11月全部拆除违法建筑3240平方米，并对拆除后的土地进行复耕复绿。

澄迈县院以此案为契机，继续排查澄迈县以建设“共享农庄”为幌子非法侵占林地、耕地的公益线索，成功办理类案5件，发出诉前检察建议7份，查处违法占地面积209.3925亩，督促补植复绿面积164.884亩，追回生态补偿金1740000元，督促拆除违法建筑260幢41386.16平方米。

典型意义

该案系土地资源保护领域的典型案件。随着海南国际旅游岛建设的持续推进和休闲养生游的兴起及“候鸟”群体的形成，一些人在澄迈县承包农村集体所有的耕地以开发农业为掩护，以发展“共享农庄”作为“幌子”，采取建设农业配套设施的手段搞“擦边球”非法侵占耕地违法开发房地产，导致耕地资源受到严重破坏。以共享农庄的概念掩饰非法建设目的，客观上增加了行政执法部门发现和打击侵占耕地资源违法行为的难度，土地行政管理部门履职不到位的问题也较为突出，往往“一罚了之”，导致侵占耕地的问题长期存在。检察公益诉讼的介入，为加大土地资源保护提供了有益的方案。

典型案例十

杨某琪等38人商品房预售合同纠纷

生效裁判结果监督案

关键词

抗诉不可抗力赔偿损失调查核实

基本案情

2012年1月至12月，杨某琪等38名买房人与某投资公司、某投资公司万宁分公司（以下简称万宁分公司）分别签订38份《商品房买卖合同》，购买位于海南省万宁市兴隆旅游区的兴隆美丽春天温泉度假公寓房屋。合同约定，出卖人应当在2012年12月30日前交付质量合格的商品房，但因不可抗力、政府法规政策调整等特殊情形，某投资公司、万宁分公司可在合理的期限内延期交房。双方还对逾期交房的违约责任作出约定。合同签订后，该38名买房人按合同约定支付了全部购房款。合同约定的交房期限届满后，某投资公司、万宁分公司未能如期交房。2013年7月1日，兴隆美丽春天温泉度假公寓通过竣工验收。2013年9月30日，万宁分公司通知杨某琪等38名买房人交房时间变更为2013年10月10日。杨某琪等38名买房人先后于不同的时间前往收房，并签字确认接收。

2015年，杨某琪等38人分别提起诉讼，请求判令：某投资公司、万宁分公司承担逾期交房的违约责任。海南省万宁市人民法院分别作出38份一审民事判决，判决驳回杨某琪等38人的诉讼请求。

杨某琪等38人不服，分别提出上诉。海南省第一中级人民法院分别作出38份二审判决。该院二审认为，小区项目规划是经过审批的，其后作出的相应调整也是在政府要求下作出，而非擅自更改。因此，某投资公司、万宁分公司在调整规划建设的过程中不存在过错。该项目规划调整方案审批历时11个月，应当将交房期限合理顺延。此外，从合同签订后至2013年10月交房时止，万宁市确实存在台风、暴雨天气影响，必然导致工程施工延缓，该情形亦符合双方合同第八条第二款约定。杨某琪等38人请求某投资公司、万宁分公司承担逾期交房的违约责任，缺乏事实和法律依据。判决：驳回上诉，维持原判。

杨某琪等38人申请再审被驳回。

检察机关监督情况

审查过程 2019年1月30日，杨某琪等38名买房人向海南省人民检察院第一分院申请监督，该院予以受理。检察机关依法调阅原审卷宗发现，认定工程规划变更的主要证据是万宁市住建局出具的万住建函〔2015〕544号《情况说明》。该材料缺乏单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，证据形式不合法。检察机关遂依法行使调查核实权，向万宁市住建局了解该局出具《情况说明》的来龙去脉，询问出具该函的具体承办人和批准领导，调阅万住建〔2012〕38号《万宁市住建局关于要求审批海南兴隆美丽春天温泉度假公寓修建性详细规划的请示》及附件、万宁市人民政府批复及案涉项目2012年3月22日万住建程规临（2012）第80号《万宁市建设工程规划临时许可证》等项目规划审批材料。查明，该项目中的F1、F2、F3三幢楼的高度由七层调整为五层的事实发生在2012年3月之前，此后并无调整楼层规划的请示批复文件。海南省人民检察院第一分院于2019年4月28日就该38件监督案件提请海南省人民检察院抗诉。

监督意见 2020年1月13日，海南省人民检察院作出琼检民（行）监〔2019〕46000000031号-68号民事抗诉书。主要理由有：

1．生效判决认定工程规划变更的时间错误。由万宁市住建局《情况说明》《补充说明》、万住建〔2012〕38号请示及附件、万宁市人民政府万府函〔2012〕65号批复及万住建程规临（2012）第80号《万宁市建设工程规划临时许可证》可知，案涉小区项目建设规划因影响相邻的山水云间小区部分业主采光权等遭到投诉，该项目中的F1、F2、F3三幢楼的高度由七层调整为五层的事实发生在2012年3月之前。生效判决认定案涉项目调整规划方案于2012年6月向政府职能部门提出申请，至2013年5月获得审批通过，共历时11个月，属于认定事实错误。

2．生效判决认定台风、暴雨天气影响施工的期间不合常理。该38件案件存在两种情况，一种是合同履行期间不存在生效判决酌情认定的台风暴雨天气；另一种是合同履行期间存在台风暴雨天气的（大部分案件都是这种情况）。台风暴雨天气属海南省正常气候，这种气候因素是某投资公司、万宁分公司在签订合同时应当预见的，不属于法律规定的不可抗力因素。即使台风暴雨属于不可抗力因素，生效判决酌情认定本案合同履行期间遭受台风暴雨天气30天并不符合常理。

监督结果 2020年6月12日，海南省高级人民法院作出（2020）琼民再1—38号民事判决。该院认定，原审判决认定案涉项目调整后的规划方案于2012年6月向政府职能部门提出申请，至2013年5月获得审批通过，共历时11个月的事实错误。台风暴雨天气属海南省正常气候，这种气候因素是某投资公司、万宁分公司签订合同时可以预见或者应当预见的，某投资公司、万宁分公司作为当地专业房地产开发商应当了解台风暴雨对工期产生不良影响，应当预见到正常年份下可能停工的时间，并将雨天计入总工期，但鉴于台风暴雨天气确实影响建筑工程室外施工，故予以扣除相应的天数，生效判决酌情认定合同履行期间遭受台风暴雨天气扣除30天过长，应予以纠正。判决：撤销一审、二审判决；某投资公司、万宁分公司按逾期交房的天数，依合同约定分别向杨某琪等38名买房人支付逾期交房违约金。

典型意义

（一）认定建设工程规划变更的主要依据是规划主管部门依职权制作的具有法律效力的行政文件而非其出具的证明材料。建设工程规划许可属于行政许可行为，是一种要式行政行为。在城市、镇规划区内进行各种工程建设，应当依法取得建设工程规划许可证。建设工程规划许可证所包括的附图和附件是建设工程规划许可证的配套证件，具有同等法律效力。建设工程规划发生变更的，建设单位或者个人应当依法提出申请，规划主管部门应当依法履行审批手续。因此，建设单位或者个人一般持有建设工程规划的相关行政文件。诉讼中，对建设工程规划是否发生变更、变更时间等发生争议的，持有相关行政文件的一方当事人应当提交规划主管部门颁发的建设工程规划许可证及其附图附件等行政文件予以证明。本案中，万宁市住建局颁发的万住建程规临（2012）第80号《万宁市建设工程规划临时许可证》系依法作出的行政许可行为，应当作为认定案涉建设工程项目规划变更的依据；其出具的《情况说明》缺乏真实性，不得作为认定案涉建设工程项目规划变更的依据。

（二）准确把握不可抗力的构成要件，依法认定及适用不可抗力。一般来说，构成不可抗力应满足以下条件：第一，不可预见性。理论界认为，有两个不同的标准:一是客观标准，即在某种具体情况下，一般理智正常的人能够预见到的，合同当事人就应预见到;如果对该种事件的预见需要有一定专门知识，那么只要具有这种专业知识的一般正常水平的人所能预见到的，则该合同的当事人就应该预见到。另一个标准是主观标准，即在某种具体情况下，根据行为人的主观条件如年龄、智力发育状况、知识水平、教育和技术能力等来判断合同的当事人是否应该预见到。第二，不可避免性。合同生效后，当事人对可能出现的意外情况尽管采取了及时合理的措施，但客观上并不能阻止这一意外情况的发生。第三，不可克服性。如果某一事件造成的后果可以通过当事人的努力而得到克服，那么这个事件就不是不可抗力事件。第四，履行期间性。事件必须是在合同订立之后、终止以前发生的。不可抗力作为典型的免责事由之一，适用时需具体问题具体分析，不可一概而论。就本案来说，海南岛处于热带季风海洋性气候地区，多雨、多热带气旋，风、雨等气候灾害频繁。作为万宁当地专业房地产开发商，某投资公司、万宁分公司在订立合同时应当预见到台风暴雨事件的发生以及由此可能造成停工的时间。因此，本案合同履行过程中出现的台风暴雨天气不构成不可抗力。

（三）案件基本事实存在较大争议的，检察机关可以开展调查核实。基本事实对裁判有实质的直接影响，是裁判正确与否的充分条件。在裁判认定案件基本事实存在争议的情况下，检察机关应当调取审判卷宗，通过阅卷逐一核实证据的真实性、合法性和关联性，从而判断裁判事实认定、证据采信是否存在错误。对于属于案件基本事实以及与案件基本事实直接关联但人民法院未予认定或者错误认定的事实，可能影响到当事人权利义务和责任承担的，应依法行使调查核实权。本案中，万宁市住建局出具的《情况说明》缺乏单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，证据形式不合法，但是其内容决定某投资公司、万宁分公司是否承担逾期交房的违约责任，该事实属于基本事实。检察机关在审查原审卷宗后，无法对该《情况说明》的真实性作出判断的，可以开展调查核实。

相关规定

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十条

《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十五条

典型案例十一

谭某诉海南某市某区人社局、某木业有限公司劳动和工伤保险行政管理检察监督案

基本案情

谭某于2018年5月24日在海南某木业有限公司（以下简称木业公司）厂区内作业时不慎摔倒，导致牙齿脱落。谭某以木业公司作为被申请人向某区劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求木业公司给付工伤保险待遇，该委以谭某未作工伤认定及伤残鉴定为由，驳回了谭某的仲裁请求。2019年4月30日谭某向某区人事劳动保障局申请工伤认定，该局审查后向其发出补正材料告知书，要求补充提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。谭某认为，依据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定，应视同认定第三人与其存在劳动关系，故不需要提交其他证据材料。某区人事劳动保障局以谭某收到补正材料告知书后仍无法提供个人与用人单位存在劳动关系的证明材料为由，作出《不予受理决定》。谭某不服，起诉至法院请求责令某区人事劳动保障局受理谭某的工伤认定申请，并作出工伤认定的决定。一、二审法院和再审法院均未支持谭某的诉讼请求。2020年11月4日，谭某向海南省人民检察院第二分院（以下简称二分院）申请监督。

检察机关监督情况

海南省检察院第二分院检察官办案小组研讨案情。

二分院经查阅该案相关证据材料、法律法规及走访当地受理工伤认定的相关部门，审查认为从事锯木业务的木业公司，不属于建筑施工、矿山企业等用人单位，故不适用《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定。谭某与木业公司未签订劳动合同，也提供不出认定劳动关系的其他证明材料，某区人事劳动保障局作出《不予受理决定》的行政行为于法有据，法院生效裁判并无不当。该起行政诉讼监督案的行政争议其实质源于民事争议，即谭某受伤后，木业公司未支付相关的医疗费等，谭某人身损害赔偿主张并未得到支持，虽然谭某仍可以通过民事诉讼维护其自身的权益，但维权成本增加。考虑到行政诉讼法关于行政诉讼可以一并审理民事争议的相关规定精神，二分院决定通过做民事纠纷和解工作促进行政争议化解。办案人员听取谭某及其委托诉讼代理律师的诉求，走访用人单位，与公司法人代表讲法理，谈情理，针对双方对赔偿数额存在分歧的情况，多次与谭某及其代理律师沟通，商请某区劳动争议调解中心协助化解争议，最终双方达成和解意向，木业公司同意向谭某一次性支付伤残待遇、一次性医疗、误工费用等全部费用人民币1万元整。在检察机关和某区劳动争议调解中心的见证下，谭某与木业公司签署了《调解书》。谭某向二分院撤回监督申请，二分院依法作出终结审查决定。

指导意义

人民检察院对于当事人工伤认定申请依法不能得到支持的行政诉讼监督案件，通过调查核实准确把握案件争议焦点，促成关联民事赔偿纠纷和行政争议一揽子解决，维护当事人合法权益。

典型案例十二

海南省某市自然资源和规划局

申请执行退还土地、拆除建筑物

及恢复土地原状决定检察监督案

——对超期申请行政非诉执行加强类案监督，促进规范

行政机关强制执行申请程序

基本案情

2015年，符某未经依法批准，擅自占用海南省某市某镇一村委会东南面“屋低地”土地51.9平方米，建设铁皮棚作为小卖部。2019年8月16日，海南省某市自然资源和规划局依法对当事人符某非法占用土地的违法行为作出×自然资罚决字〔2019〕××号《行政处罚决定书》，责令符某退还非法占用的土地，在收到行政处罚决定书之日起30内拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并于2019年9月23日向符某留置送达该处罚决定。符某在法定期间内既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。某市自然资源和规划局遂于2020年4月23日向某市人民法院申请强制执行。

自2017年12月，黄某未经依法批准，擅自占用海南省某市某镇农场三队土地建设养猪场，占地面积2623平方米。某市自然资源和规划局经现场勘察并对照该市总体规划局部图和该市土地利用现状图，确认该宗地规划地类为基本农田，该用地不符合某市总体规划，于2019年9月3日作出×自然资罚决字〔2019〕××号《行政处罚决定书》，责令黄某退还非法占用土地，在收到行政处罚决定书之日起30日内拆除非法占用土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并于2019年9月5日将决定书送达黄某。黄某在法定期间内既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2020年4月13日某市自然资源和规划局向某市人民法院申请强制执行。

自2018年2月，羊某未经依法批准，擅自占用位于海南省某市某镇村委会集体土地用于建设甘蔗看护房，占地面积385.4平方米。某市自然资源和规划局经现场勘察并对照该市总体规划局部图和该市土地利用现状图，确认该宗地规划地类为基本农田，该用地不符合该市总体规划，于2019年9月3日作出 ×自然资罚决字〔2019〕 ××号《行政处罚决定书》，责令羊某退还非法占用土地，在收到行政处罚决定之日起30日内拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并于2019年9月6日将决定书送达羊某。羊某在法定期间内既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2020年4月13日某市自然资源和规划局向某市人民法院申请强制执行。

某市人民法院对这3起案件分别进行立案，经审查，认为某市自然资源和规划局已超过法定申请强制执行期限，且无正当理由，裁定不准予强制执行。

检察机关监督情况

某市人民检察院依据与该市自然资源和规划局建立的工作衔接机制，对行政执法台账进行审查时发现上述案件线索，并启动依职权监督。

某市自然资源和规划局在上述案件办理过程中确实存在超期申请执行的情形。某市人民检察院经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该行为之日起60日内提出行政复议申请；……”《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”在上述3起案件中，某市自然资源和规划局作出行政处罚之后，3名当事人符某、黄某、羊某在法定期限内既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该局应当自行政处罚决定复议期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行，但该局在该3起案件中均未在法定期限内提出申请，导致强制执行申请被法院裁定不准予执行。

某市人民检察院针对某市自然资源和规划局在该3起案件中超过法定期限申请法院强制执行的问题，向该局提出检察建议：建立健全行政非诉执行案件办理机制，对符合申请强制执行条件的案件，应当及时申请法院强制执行。该局高度重视，及时与检察机关进行沟通并召开座谈会，对问题形成的原因及案件后续处理问题进行了协商和探讨。某市检察院提出不应止于就案办案，而应当推动违法占地问题得到实际解决。经沟通，该局表示，将及时协调将上述3起案件移送相关镇政府纳入“两违”予以处置。在案件回复期限届满后，该局向某市检察院报送了《关于落实检察建议书内容情况的报告》，载明黄某和羊某违法占地案目前均已完成拆除整改，符某违法占地案也已移送相关镇政府拆除，目前正在拆除中。此外，针对检察建议中指出建立健全行政非诉执行案件办理机制的问题，该局专门制定了《某市自然资源和规划局行政非诉执行案件办理方案》并下发至局机关各科室、直属各单位和各基层自然资源和规划所，加强相关工作人员法律法规及业务方面的学习培训，避免同类问题再次发生。

指导意义

我国实行土地登记审批制度，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。非法占用土地必须依法退还，拆除非法占用土地上建筑物和其他设施。该3起案件系全国检察机关土地执法查处领域非诉执行监督专项活动中，基层人民检察院成功办理的“自然资源主管部门怠于申请法院强制执行”监督类案，反映出问题存在的普遍性。行政机关未及时申请法院强制执行，导致行政处罚涉及的违法建筑未能依法拆除，行政处罚权难以落到实处，对国家利益造成损失的同时损害了执法的权威性。某市人民检察院在办案过程中，既依法维护了人民法院合法裁判的司法权威，又促进行政机关建立规范执法的长效机制，还协助行政机关解决了因超期申请执行无法实现行政处罚权司法救济的法律“瓶颈”，有效保护了土地资源，维护了国家利益，实现了办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

典型案例十三

海南王某某故意杀人非法持有枪支案

　　关键词

家庭暴力犯罪自行补充侦查被害人过错认罪认罚司法救助

　　要旨

对于亲友间的暴力犯罪案件，检察机关应综合评估开展自行补充侦查的必要性，就是否存在防卫因素和过错责任，适时启动自行补充侦查。在自行补充侦查过程中，应充分听取各方意见，积极引导被告人认罪认罚，妥善化解矛盾纠纷，依法作出合情、合理的处理。根据此类案件的特殊性，延伸检察职能，结合办案同步做好司法救助、法治宣传等工作，促进社会综合治理。

　　基本案情

被告人王某某，男，1995年11月出生，农民。

被害人王某甲，男，系王某某之父，农民，殁年47岁。

被害人王某甲经常酗酒后殴打父兄妻儿，导致家庭矛盾日益激化。2020年8月19日12时许，王某甲在海南省陵水县家中吃饭时，借故辱骂并殴打妻子王某乙，被告人王某某为保护母亲与王某甲发生争吵，王某甲扬言要打死王某某并拿铁铲打其背部，被路过的村民陈某拉开。随后，王某甲又砸坏王某某在家中修建的土地庙。同日20时许，王某甲酒后回家又借故辱骂王某某，王某某遂持其藏匿的枪支朝王某甲开了一枪，击中王某甲左手臂，随后又持尖刀刺王某甲胸、腹等部位数刀，致王某甲当场死亡。21时许，王某某主动到公安机关投案。经鉴定，被害人王某甲左前臂及左胸腋下损伤为枪弹所致；王某甲系被单刃锐器刺穿腹部造成肝脏、胃、左肾、肠系膜、肠管破裂出血致失血性休克死亡；扣押的枪型物品具有致伤力，认定为枪支。

2020年12月3日，海南省人民检察院第一分院以被告人王某某涉嫌故意杀人罪、非法持有枪支罪提起公诉。2021年1月26日，海南省第一中级人民法院以故意杀人罪、非法持有枪支罪，数罪并罚，判处被告人王某某无期徒刑，剥夺政治权利终身。一审判决后，王某某未上诉，判决已生效。

　　检察机关履职情况

（一）全面审查，综合评估自行补充侦查必要性。案件移送起诉后，海南省人民检察院第一分院承办检察官审查认为，本案有必要启动自行补充侦查：一是虽然本案定罪证据确实、充分，足以认定被告人故意杀人的犯罪事实，但被告人家庭矛盾情况、杀害父亲的动机、被害人是否存在过错等影响量刑的情节未查清，待查事项相对简单，通过自行补充侦查，可以公正高效查明案情。二是本案系发生在家庭成员间的犯罪，受“亲亲相隐”传统观念影响，亲友间言词证据容易出现反复甚至失真，通过自行补充侦查，对关键性证据进行亲历性审查，直接接触相关证人和案发场景，可以准确掌握真实情况。三是本案在当地有较大影响，通过自行补充侦查，能直接感受当地群众对案件的真实态度，及时回应社会关切，并为后续开展社会综合治理工作奠定基础。综合以上原因，检察机关决定自行补充侦查。

（二）围绕焦点，自行补充侦查准确认定量刑情节。根据案件事实和证据情况，制定自行补充侦查提纲：调查被告人和被害人平时表现，准确认定被告人主观恶性；核实被害人是否长期有家庭暴力行为，准确认定被害人是否存在过错责任；查清案发当天发生冲突过程，准确认定案件起因及是否存在防卫因素。承办检察官围绕以上“三个准确认定”，开展自行补充侦查工作：一是实地走访村干部、村民，证实被害人王某甲为人霸道、经常酗酒，被告人王某某平时表现较好无前科劣迹。二是调取辖区派出所接处警记录，查明王某甲经常酗酒后借故辱骂、殴打王某某及其他家人，公安机关多次出警处理。三是复核村民陈某的证言，印证了被告人供述的“因案发当天中午父亲持铁铲殴打我后被路过的村民拉开，晚上酒后回家又扬言要打死我，才导致悲剧的发生”这一情节。四是询问多名证人，确认村民联名信请求对王某某从宽处罚是群众的真实意愿，进一步印证王某甲确有经常殴打父兄妻儿的家庭暴力行为。综上，承办检察官依法认定被害人王某甲对引发本案具有明显过错。

（三）释法说理，引导被告人真诚认罪认罚。被告人王某某虽投案自首，但认罪不认罚。通过自行补充侦查，承办检察官在全面吃透案情的基础上，向王某某开展释法说理：一是释明检察机关已通过自行补充侦查，查明案发原委，认定其父存在明显过错。二是出示村民联名信，使其真切感受到村民对其的同情。三是阐明法律政策，使其明白尽管其父有错在先，但故意杀人是严重暴力犯罪，论罪应当严惩，真诚认罪认罚，依法可以从宽处理。四是告知其针对家庭因本案陷入困境的现状，检察机关已启动救助帮扶工作，消除其后顾之忧，鼓励其接受法律的惩罚，积极改造，早日回归家庭。在承办检察官详尽阐明天理、国法、人情的关系后，王某某真诚悔过，认可检察机关提出的无期徒刑量刑建议，自愿签署认罪认罚具结书。

（四）精准救助，主动参与社会治理。自行补充侦查过程中，承办检察官了解到，涉案家庭因父亲死亡、儿子被羁押，家中仅靠被害人妻子打零工维持生活，九岁的女儿面临辍学，家庭破碎，生活陷入困境。检察机关及时、主动开展司法救助，发放司法救助金。协同妇联、学校等相关部门，从心理辅导、助学等多方面对被害人妻子、女儿提供帮助，妥善解决家庭生活、教育保障问题，并持续做好回访跟踪帮扶。深化检务公开，以公开答复的方式向当地群众反馈司法救助工作结果，并以案释法，开展反家庭暴力宣传和教育活动。群众表示，直观了解了检察机关办案程序，并对有温度的司法办案点赞。

　　典型意义

（一）准确把握亲友间相侵暴力犯罪案件的特殊性，适时启动自行补充侦查，实现天理、国法、人情融合统一。亲友间相侵暴力犯罪案件不同于其他案件，有家庭因素牵涉其中，往往事出有因，而“事因”直接影响案件的认定和处理。办理此类案件，应当充分考虑其特殊性，注重审查家庭关系、矛盾纠纷、行为人动机目的等细节，对是否存在防卫因素和过错责任等影响量刑的事实部分，适时开展自行补充侦查，做到贴近实际、融入案情，设身处地综合考虑。通过走访调查，直接听取被害方及当地群众的意见，及时回应人民群众的关切，使案件处理符合社会普遍认知和评价标准，兼顾各方利益诉求，实现天理、国法、人情有机融合。

（二）运用好自行补充侦查成果，积极适用认罪认罚，妥善化解矛盾纠纷。刑事司法的目的不是将被告人一诉了之，而是通过促进认罪认罚，使被告人真心悔过、减少社会对抗。根据“两高两部”《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》规定，被害人在案件起因上具有明显过错的，对被告人可以酌情从宽处罚。这类案件对于当事人的家属而言，双方都是亲人，“手心手背都是肉”。通过自行补充侦查，检察官对案件事实和证据的掌握更全面、透彻，与被告人、被害人及其家属沟通交流时针对性更强，以理性的释法说理让被告人充分认识自身行为的危害，以精准的量刑建议给予被告人确定的心理预期，促使被告人真诚认罪认罚，并得到被害方的谅解，有效化解矛盾纠纷，真正体现司法的精度和温度。

（三）践行司法为民的根本宗旨，延伸检察职能，促进社会综合治理。每一起案件都连着民心，对当事人及其家庭都是“天大的案件”，办理案件要坚持司法为民，从提升社会治理能力的高度做好每一环节的司法工作。通过自行补充侦查，全面了解涉案家庭实际情况，对符合救助条件的，积极开展司法救助，避免“因案致贫”“因案返贫”。协调相关部门和社会力量，对涉案家庭未成年子女提供心理辅导、教育指导，助力未成年人健康成长，为深化社会综合治理贡献检察力量。

典型案例十四

海南栾某城信访案

案件基本情况

信访人栾某城，系猥亵儿童案的原审被告人，现已服刑完毕。2010年5月10日10时20分许，被告人栾某城在海口市坡巷村海天幼儿园办公室内，趁无其他人在场，将就读于该幼儿园的一名女孩被害人李某某（2007年12月2日出生）的内裤脱掉，并用右手食指抠摸李某某阴道处。经解放军一八七医院、海南省人民医院、海南省医学院妇产科检查，李某某阴道处红肿，无明显外伤，处女膜完整。

海南省海口市龙华区人民法院经审理认为，被告人栾某城猥亵儿童，侵害儿童的身心健康，其行为已构成猥亵儿童罪。公安机关通知被告人家属后，其在家人的陪同下到派出所接受调查，应视为自动投案，并如实供述自己的犯罪事实，属自首，依法可以从轻处罚。被告人猥亵儿童，依法应从重处罚，依法判处被告人栾某城犯猥亵儿童罪，判处有期徒刑二年。

案件办理情况

栾某城不服法院生效判决，提出申诉，认为案件在媒体炒作下加重了被告人处罚，民事部分审理不公，在美兰监狱服刑期间提出申诉。海南省海口市龙华区检察院经审查，认为原判认定犯罪事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，量刑适当，申诉人的申诉理由不成立，决定审查结案。海南省海口市检察院经立案复查、海南省人民检察院经审查，均维持海南省海口市龙华区检察院的审查结论。栾某城不服，多次向高检院、海南省院信访，其理由是：一是原判认定事实错误、证据不足。即认定发案时间有误，没有证据证实其行为与被害人李某某阴部红肿之间存在因果关系；二是存在欺骗等非法取证情形，其一直没有认罪，供述系办案人员欺骗、逼迫所致；三是原审违反法定诉讼程序，影响公正审判。法院审理过程中，其质证、认证及辩护权尚得不到充分行使，上诉权也被剥夺。

案件化解情况

此案为集中治理重复信访重点督办案件，海南省检察院检委会专职委员常世界，海南省海口市院李成副检察长，海南省海口市龙华区院王刚检察长联合包案。办案组先后调取该案卷宗材料进行审查、走访原办案人及信访人所在社区、派出所、街道办等，了解案情及办案程序，信访人的工作、家庭、身体情况及性格特征等；询问该案未成年被害人的家属和相关证人，了解案发过程和被害人现状，并安排心理医生对信访人进行心理辅导和安抚。

6月25日上午，海南省海口市龙华区院检察长王刚主持召开栾某某猥亵儿童案不公开听证会，邀请人大代表、人民监督员、律师代表担任听证员。听证会主要围绕两大焦点进行听证：一是申诉人栾某某猥亵犯罪行为是否存在，是否触犯刑法；二是该案是否受到媒体影响，诉讼程序是否违法，足以影响该案公正判决。针对听证焦点，信访案件承办人运用多媒体呈现栾某某在不同阶段的供述笔录及申诉材料。经比对，证实栾某某的供述自然、稳定，与被害人陈述、医疗诊断结果、辨认笔录等证据相互印证，证实栾某某存在猥亵儿童犯罪行为。主持人、办案人员、听证员从法律规定、犯罪构成要素、主观违法性认识错误等角度解释说明涉案罪名的特征、证据标准、定罪量刑规则等，进一步深化信访人的法律意识和法治观念。四名听证员经过认真分析和充分讨论，一致认为原案事实清楚，证据确实、充分，一起鼓励栾某某要正确面对人生挫折，彻底放下思想包袱，珍惜妻子体贴、儿子优秀的情分，年近花甲好好照顾身体，不要再为此事重复信访。

通过听证，申诉人栾某某理解和接受原案办理及判决，对检察机关认真负责、热心耐心的工作表示感谢，承诺自愿息诉罢访，不再为该案进行信访，并签署了承诺书。一起持续10年的重复信访案件成功化解。

<打印> <关闭窗口>